社保改革：何時一卡隨身走天涯

柳森：大家最關心的一個問題是：從“省級統籌的實現”到“社保全國一卡通”，究竟需要多久？

　　袁志剛：實際上，“省級統籌”與“社保全國一卡通”不是同一個范疇的概念，不能混淆。社會保障制度涉及資金籌集、基金管理、待遇支付三個環節，簡單地說，就是找錢、管錢、發錢。所謂“省級統籌”，它只是針對城鎮戶籍人口或者說“職工”的概念，具體來說，就是要把所有職工的養老保險統一到省的層面來收、管、發。除了一些地方已開始為農民工提供社保賬戶，大多數地區農民并沒有社保。而“社保全國一卡通”盡管說法上很形象、貼切，卻是一個更宏觀、更復雜的問題，它首先要實現社保賬戶的全國統籌，其遠期目標是要實現全民社保。

　　柳森：其實，要實現“省級統籌”也面臨種種問題和矛盾，以養老保險為例：參保人員如果戶籍地與就業地不一致，兩地之間的養老保險關系無法對接，結果導致不同地區繳費年限無法累加、企業繳納的統籌基金部分無法帶走、或者達到退休年齡后無法享受長期養老保險待遇。為何這個難題屢難攻克？

　　袁志剛：我國目前31個省、市、自治區，不是31個省級統籌單位，而是2000多個統籌單位，幾乎都是在縣市級層面各自為政，接續之難可想而知。統籌層次太低，城鄉二元社會結構、區域經濟發展不平衡，無疑是根本癥結之所在，加上人口眾多，問題復雜，世界范圍內都難有可資借鑒的經驗。可以預見，即便已經確立下2年內實現統籌層次升級的目標，中央政府仍將面臨來自財政壓力和地方利益博弈兩方面的挑戰。好在一個省內部的差異還不像全國那樣大，省級統籌的實現還是有可能的。

　　開放的市場經濟需要勞動力的自由流動。勞動者可以不受制約地帶著社會保障走，既有利于充分發揮其作用，也是建設和諧社會的必然要求。在這方面，法國的教訓為我們提了個醒。法國一直延續了以行業為單位的社保統籌辦法。比如，鐵路工人有專屬于鐵路系統的社保統籌，公務員有專門的政府行政系統的統籌。長期以來，因行業之間人力資源無法流動，社會問題不斷出現，如職業隔離、階層隔閡、失業率居高不下等。所以，我們不能等到一切條件都成熟了，再來考慮全國統籌的事情，那樣的話，轉型成本巨大。

　　柳森：要實現“全國社保一卡通”，有沒有一條漸進的道路可以走？

　　袁志剛：第一步，一張能夠網羅所有勞動者的社保網，應當是長期努力的方向。“全民社保”絕不等同于政府大包大攬。不同地區、不同群體、不同個人，社保水平可以不同，但首先要實現全國層面上的制度覆蓋。否則，養老保險的移動，無從談起。

　　在此基礎上，我認為應當把強制性參保、不能退保立為法定原則。原因很簡單。一方面，人的選擇往往比較短視：年輕人把養老視為很遙遠的事；健康的人總是很自信自己不會得病；較之落后地區，富裕地區更容易出現不愿意參保的局面。另一方面，現代社保制度一般用“隔代支付”的方法運作，即用在職人員繳納的社保費贍養退休者。隨著人口老齡化的加速，需要更多在職人員參保。

　　第二步，優先解決城鎮社保關系異地轉續問題。因為城鎮原有社保制度已經相對完善，參保率高，養老基金結余更多，改革成本較低。與此同時，各地可以為農民工群體單開一個賬戶，待條件成熟時，逐步納入整個社保大框架中。這具有雙重意義，一方面，農民工為城市建設做出了貢獻，理應得到最基本的生存保障；另一方面，農民工多為青壯年，在完成個人養老基金積累的同時，一定程度上能為城市本已沉重的養老機制注入“新鮮血液”，緩解日益嚴峻的養老資金缺口。

　　基于這一考慮，建議將農民工個人賬戶“邊際做實”：對于農民工就業過程中的所有繳納數額，名義上記錄，實際金額注入社會統籌；一旦他們需要流動時，做實賬戶，允許其將企業繳納與個人繳納部分一起隨身轉移。像現在這樣，只允許退保者帶走個人繳納部分，明顯存在不合理之處。無論如何，社會保險繳納款應當是個人合法勞動所得的一部分。

　　將來有一天，當“社保全國一卡通”真正變為現實時，我想，也就意味著我們擁有了全國統一的社保信息平臺：每個人都有一個唯一的賬戶，清楚地記錄下個人繳費歷史；各地社保部門都能互傳、共享這些資料，真正實現“賬隨人走”。每個賬戶或許可以由“基本養老保險”和“個人賬戶”兩部分組成：前者全國所有勞動者統一數額、統一撥付，確保每個人最基本的養老需求；后者根據每個人具體享有的薪資、福利水平進行基金累積。

　　當然，所有這些設想，短期內肯定難以實現。但我們至少可以也應該先做一些操作性強的基礎工作。

　　柳森：那么，財力上的問題如何解決呢？

　　袁志剛：目前我國已經設立的全國社保基金，包括國有企業上市、股份轉讓所得、國家財政撥款以及一些投資收益。據估算，這筆基金要達到2萬億的水平才能發生作用。但現在只有4140億元，發揮不了太大作用。這就需要更多籌資渠道協助解決，如提高社保支出占財政支出比重、發行部分國債和擴大彩票發行等。所籌資金設立中央層面的調節基金，可以作為改革試點地區的支持資金、或者用來彌補各地的社保資金缺口。這也是國際上的通常做法。