日本地處歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交接處，是太平洋環(huán)火山帶頻繁活動的地區(qū)，臺風(fēng)、地震、海嘯、泥石流、火山噴發(fā)、暴雨等，各種自然災(zāi)害極為常見。發(fā)生于1995年1月17日的"阪神大地震"共造成6393人死亡及失蹤、4萬多人受傷、24萬多棟房屋倒塌、受災(zāi)戶數(shù)達43.7萬戶。類似的自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件不勝枚舉，給日本的經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來嚴重影響。

　　作為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體，為了應(yīng)對各種可能的突發(fā)公共事件，日本各級政府采取了各種行之有效的措施，比如完善相關(guān)的立法，修建水庫和整治堤防，對建筑物進行抗震處理，建立危機管理體制等，都取得了理想的成效。

　　十分值得關(guān)注的是，日本在突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化發(fā)展方面，不僅建立起了完善的應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施，而且，在長期的應(yīng)急實踐中，積累起了豐富的利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)高效應(yīng)急管理的經(jīng)驗，為我國各級政府學(xué)習(xí)和借鑒提供了寶貴的財富。

　　一、防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)

　　在突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化發(fā)展方面，日本政府從應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立起覆蓋全國，功能完善、技術(shù)先進的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。

　　在經(jīng)歷了"阪神大地震"的浩劫后，日本政府深刻地認識到，防災(zāi)信息化建設(shè)在應(yīng)急過程中的極端重要性。為了準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)災(zāi)害信息，更有效地實施災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建，日本政府于1996年5月11日正式設(shè)立內(nèi)閣信息中心，以24 小時全天候編制，負責(zé)迅速搜集與傳達災(zāi)害相關(guān)的信息，并把防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)作為一項重要任務(wù)。

　　目前，日本政府基本建立起了現(xiàn)今發(fā)達、完善的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路（包括影像傳輸線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動通訊線路組成的"中央防災(zāi)無線網(wǎng)"；以全國消防機構(gòu)為主的"消防防災(zāi)無線網(wǎng)"；以自治體防災(zāi)機構(gòu)和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的"防災(zāi)行政無線網(wǎng)"；以及在應(yīng)急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通訊用無線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通訊網(wǎng)，包括水防通訊網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)、警用通訊網(wǎng)、防衛(wèi)用通訊網(wǎng)、海上保安用通訊網(wǎng)以及氣象用通訊網(wǎng)等。

　　二、專用無線通訊網(wǎng)

　　由于自然地理的原因，加上無線通信技術(shù)的廣泛普及，日本的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)基本依托無線通信技術(shù)。專門用于災(zāi)害對策的無線通訊網(wǎng)絡(luò)包括中央防災(zāi)無線網(wǎng)、消防防災(zāi)無線網(wǎng)、都道府縣防災(zāi)行政無線網(wǎng)以及市町村防災(zāi)行政無線網(wǎng)等。

　　1、中央防災(zāi)無線網(wǎng)

　　"中央防災(zāi)無線網(wǎng)"是日本防災(zāi)通訊網(wǎng)的"骨架網(wǎng)"。它的建設(shè)目的在于：當發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時，或因電信運營商者線路中斷，或因民眾紛紛撥打查詢電話而造成通信線路擁塞，甚至通信癱瘓時，則以這一網(wǎng)絡(luò)接收與傳輸緊急災(zāi)害對策總部、總理官邸、指定行政機關(guān)以及指定公共機關(guān)等的災(zāi)害數(shù)據(jù)。中央防災(zāi)無線網(wǎng)由固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛(wèi)星通信線路、移動通信線路所構(gòu)成。

　　2、消防防災(zāi)無線網(wǎng)

  　消防防災(zāi)無線網(wǎng)屬于連接消防署與都道府縣的無線網(wǎng)。這一無線網(wǎng)由地面系統(tǒng)與衛(wèi)星系統(tǒng)所構(gòu)成：（1）地面系統(tǒng)。以電話或傳真通報全國都道府縣之外，也用于收集與傳達災(zāi)害信息。（2）衛(wèi)星系統(tǒng)(地區(qū)衛(wèi)星通信網(wǎng)路)。這是連接消防署及全國約4200個地方公共團體的衛(wèi)星通信網(wǎng)路，以電話或傳真通報都道府縣和市町村及消防總部，還可用于個別通信以收集與傳達災(zāi)害信息(包括影像信息)，并可充實防災(zāi)通信體制，以彌補地面系統(tǒng)功能的不足。

　　3、防災(zāi)行政無線網(wǎng)

　　防災(zāi)行政無線網(wǎng)分為都道府縣和市町村兩級，用于連接都道府縣和市町村與指定行政機關(guān)及其有關(guān)防災(zāi)當局之間的通信，以收集和傳遞相關(guān)的災(zāi)害信息。

　　目前市町村級的防災(zāi)行政無線網(wǎng)已延伸到街區(qū)一級，通過這一系統(tǒng)，政府可以把各種災(zāi)害信息及時傳遞給家庭、學(xué)校、醫(yī)院等機構(gòu)，成為災(zāi)害發(fā)生時重要的通信渠道和手段。

　　4、防災(zāi)相互通訊網(wǎng)

　　為解決出現(xiàn)地震、颶風(fēng)等大規(guī)模災(zāi)害的現(xiàn)場通信問題，日本政府專門建成了"防災(zāi)相互通訊網(wǎng)"，可以在現(xiàn)場迅速讓警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災(zāi)相關(guān)機關(guān)彼此交換各種現(xiàn)場救災(zāi)信息，以更有效、更有針對性地進行災(zāi)害的救援和指揮。

　　目前，這一系統(tǒng)已被引至日本的各個地方公共團體、電力公司、鐵路公司等。

　　三、現(xiàn)代信息通信技術(shù)的應(yīng)用

　　日本是世界上信息通信技術(shù)最為發(fā)達的國家之一，信息通信技術(shù)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中的應(yīng)用方面同樣在了國際的前列。

　　1、移動通信技術(shù)的應(yīng)用

　　日本是世界移動通信應(yīng)用的大國，手機普及率非常高。日本SGI等公司開發(fā)出一種在自然災(zāi)害發(fā)生后確認人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機來實現(xiàn)。中央和地方救災(zāi)總部通過網(wǎng)絡(luò)向手機的主人發(fā)送確認是否安全的電子郵件，手機主人根據(jù)提問用手機郵件回復(fù)。這樣，在救災(zāi)總部的信息終端上就會顯示每一個受害者的位置和基本的狀況，對做好災(zāi)害緊急救助工作十分有幫助。

　　2、無線射頻識別技術(shù)的應(yīng)用

　　無線射頻識別技術(shù)在日本的應(yīng)用已較為廣泛，在防災(zāi)救災(zāi)中的應(yīng)用也較為成熟。譬如，在發(fā)生災(zāi)害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置；又如，如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救的話，內(nèi)置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置，使搜救者能以最快的速度展開營救。

　　此外，無線射頻識別標簽還可以實現(xiàn)人和物、人和場所的對話。在救援物資上貼上這種標簽，就可以把握救援物資的數(shù)量，根據(jù)每個避難所的人數(shù)發(fā)放物資，盡可能地做到合理分配。還有一個重要的應(yīng)用是，當無法辨認傷員或死者的身份時，可以通過其身上攜帶的無線射頻識別標簽獲得相關(guān)的信息，以準確地判別身份。這一點，在重大災(zāi)害應(yīng)對處理時有著重要的作用。

　　3、臨時無線基站的應(yīng)用

　　當出現(xiàn)強烈地震、海嘯等嚴重自然災(zāi)害時，無線基站很容易遭到破壞，從而使移動通信系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)。為了在緊急狀態(tài)下仍能發(fā)揮移動通信的作用，日本的相關(guān)公司開發(fā)出了可由摩托車運載，能充當臨時無線基站的無線通信裝置，解決移動通信的信號傳輸問題。
　　這種"基站"可以接受受害者的手機信號，確認他們的安全情況，并把相關(guān)情況通過這一裝置傳遞給急救車上的救護人員。這種裝置用充電電池可以連續(xù)工作4小時，而且摩托車可為充電電池充電，電波傳輸范圍直徑可達1公里，基本能滿足現(xiàn)場通信的迫切需要。

　　4、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用

　　在地震發(fā)生前迅速作出預(yù)報，對采取有效應(yīng)對措施意義十分重要。日本氣象廳已開始利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)"緊急地震迅速預(yù)報"，以減輕受災(zāi)程度。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產(chǎn)品、房門等和因特網(wǎng)連接起來，由電腦自動控制，當?shù)卣鹩嫴蹲降秸鹪吹目v波以后，可在3－5秒后發(fā)布緊急預(yù)報，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預(yù)報以后，能即刻自動切斷火源。一般來說，離震源數(shù)十公里至上百公里的地方地震橫波大約30秒左右才到。這樣，在地震發(fā)生前的30秒內(nèi)離震源較遠的地方可提前采取對策，從而可以有效減輕由地震造成的損失。目前，這一系統(tǒng)正在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

　　與此同時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在建筑物減震方面也開始一顯身手。日本大成建設(shè)公司正嘗試應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)最大限度地減少地震給建筑物造成的損壞。他們在建筑物樓頂或離大樓較近的地方安裝感知器，在建筑物和地面之間安裝被稱為"調(diào)節(jié)器"的伸縮裝置和橡膠等。當感知器一感知到地震引起的建筑物搖晃，便通過網(wǎng)絡(luò)直接把詳細數(shù)據(jù)傳輸給計算機，計算機根據(jù)搖晃程度控制通往"調(diào)節(jié)器"的電流，調(diào)整伸縮程度，減輕大樓的搖晃程度，從而對建筑物起到減震作用。

　　另外，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的救助機器人也已在各種災(zāi)害救助中發(fā)揮越來越重要的作用。比如利用飛行機器人搭載全球定位系統(tǒng)，制成無人監(jiān)測臺風(fēng)和地震災(zāi)害的系統(tǒng)，可有效預(yù)測風(fēng)災(zāi)和震災(zāi)。今后，能夠接受救災(zāi)總部指揮，能與救助者進行通信聯(lián)絡(luò)的新型機器人，將會在地面、空中和室內(nèi)的救災(zāi)中發(fā)揮越來越重要的作用。

　　四、突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化建設(shè)的成效

　　日本政府在最近十來年中大力度地推進突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化的建設(shè)，所取得的成效是十分顯著的，這點可從政府在發(fā)生于1995年的阪神大地震以及2003年的本州島東北地區(qū)地震所作出的不同反應(yīng)得到印證。

　　1、阪神大地震的教訓(xùn)

　　阪神大地震于1995年1月17日清晨5時46分發(fā)生。35分鐘后，氣象廳才給國土廳發(fā)出神戶6級地震的傳真（后改為7級），等到國土廳的人看到這份傳真時，地震已經(jīng)過去1個多小時。當國土廳的報告送達首相官邸時已經(jīng)是地震后5小時了。首相官邸在災(zāi)難的危急關(guān)頭成了"信息的空白地帶"，也就根本談不上如何發(fā)揮政府中樞決策指揮機構(gòu)的功能了。

　　因為信息不通暢造成的后果十分嚴重，不僅內(nèi)閣安全保障室在緊急關(guān)頭未能及時有效地發(fā)揮中央政府應(yīng)急管理中樞機構(gòu)的作用，而且日本政府反應(yīng)遲鈍，措施不當，把7級大地震當作一般的災(zāi)害來處理，最終導(dǎo)致6000多人死亡及失蹤，受傷人數(shù)高達4萬多，房屋損壞近25萬幢，是日本自1923年關(guān)東大地震以來受災(zāi)損失最大的一次，引起了公眾輿論的強烈指責(zé)。

　　2、本州島地震的成效

　　2003年5月26日傍晚，本州島東北地區(qū)發(fā)生里氏7級地震。由于準備就緒，一系列的應(yīng)對措施開始啟動：地震一發(fā)生，一系列可能受地震災(zāi)害影響的相關(guān)活動隨即停止：北地區(qū)新干線列車自動停止運行；東北電力公司建在宮城縣女川和牡鹿兩町交界處的核發(fā)電站正在運轉(zhuǎn)的發(fā)電機自動關(guān)機；災(zāi)情嚴重的巖手縣和宮城縣內(nèi)的水泥、煉油、造紙等工廠生產(chǎn)線自動停止運轉(zhuǎn)；東北地區(qū)乃至關(guān)東地區(qū)的家庭煤氣在自控儀的作用下自動關(guān)閉。

　　地震發(fā)生1-2分鐘后，電視畫面隨機出現(xiàn)東北地區(qū)發(fā)生地震的消息，從電視臺預(yù)先架在樓頂?shù)臄z像機拍下的錄像可見震中城鎮(zhèn)大片房屋搖晃，從直升機轉(zhuǎn)播可見仙臺市一棟小樓起火；警察廳和巖手、宮城、山形等縣警察總部啟動災(zāi)害警備對策總部，從地方警察機構(gòu)收集災(zāi)害信息；防衛(wèi)廳啟動對策總部，按預(yù)案要求，了解和掌握情況；陸上自衛(wèi)隊東北方面總參謀部進入非常狀態(tài)，并派人到災(zāi)區(qū)。

　　地震發(fā)生6分鐘后，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室；召開了政府各部門主要負責(zé)人參加的緊急會議，決定由地震對策室收集相關(guān)信息；內(nèi)閣府、國土交通廳、海上保安廳、總務(wù)廳等啟動對策室或聯(lián)絡(luò)室。

　　地震發(fā)生10多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。

　　震后21分鐘，駐扎在山形縣東根市的日本航空自衛(wèi)隊第6飛行隊和駐扎青林縣八戶市的第9飛行隊等所屬的14架直升機出動，前往震區(qū)觀察事態(tài)；第9飛行隊所屬的直升機發(fā)現(xiàn)巖手縣二戶市發(fā)生火災(zāi)。

　　震后1.5小時，日本內(nèi)閣負責(zé)防災(zāi)的大臣在首相宮邸舉行記者招待會，宣布政府對這次地震判斷：有一些損失，但規(guī)模不大，暫不必啟動中央災(zāi)害對策總部。

　　震后2小時，日本防衛(wèi)廳長召集各局局長舉行緊急會議，研究收集的震情和應(yīng)采取的對策。

　　與阪神大地震相比，日本政府對本州島地震的反應(yīng)極為迅速，應(yīng)對十分有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了現(xiàn)代化的應(yīng)急通訊信息系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中所發(fā)揮的顯著作用。
   
　　日本是一個面臨突發(fā)公共事件威脅嚴重的國家，也是世界上應(yīng)急管理最富成效的國家之一，以至于我國的臺灣省基本"照搬"了它的應(yīng)急管理體系。日本的應(yīng)急信息化建設(shè)從完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，充分應(yīng)用各種先進的信息通信技術(shù)，構(gòu)筑起了高效、嚴密、適合實際國情的應(yīng)急信息化體系，它的經(jīng)驗和做法，對我們更好地把握應(yīng)急信息化發(fā)展的方向和趨勢，加快應(yīng)急信息化發(fā)展的建設(shè)步伐不無裨益。

　　（本文為江蘇省信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組 "江蘇省突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)項目可行性研究及建設(shè)方案"項目階段性成果）